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史上最严PPP申报令落地

发布日期:2016-7-13 浏览次数:675

 来源:《法人》 杂志

 

  

  PPP模式对稳定经济增长、转变政府职能都有重大的意义,做好PPP工作涉及许多法律方面的问题,亟须通过立法来解决

 

  文 《法人》记者 李立娟

 

  612,财政部、教育部、科技部、民政部等共计20个部委联合发布《关于组织开展第三批政府和社会资本合作示范项目申报筛选工作的通知》(下称《通知》),组织开展第三批PPP(政府和社会资本合作)示范项目申报工作。

 

  参照前两批示范,项目若成功落地,可获得财政奖补;进入示范项目库,相关部门会对项目进行技术指导,展开后续督查。这被不少社会资本视为一个保障手段,银行机构也以此作为融资增信的条件。

 

  对于第三批示范项目的筛选,财政部给出了明确的评审标准,如本地融资平台需剥离政府性债务,并不再承担融资平台职能才能作为社会资本方参与,项目期限不得低于10年,明文禁止BT(建设—移交)、承诺固定回报、明股实债等变相融资。

 

  由于设置了相对严格的申报条件,本次新规也被称为史上最严PPP申报令。在此之前,财政部、国家发改委曾联合对外发布《关于进一步共同做好政府和社会资本合作(PPP)有关工作的通知》,明确七大举措进一步推进PPP工作,并明确强化监督管理,杜绝固定回报和变相融资安排。

 

  监管机构的连续出招,被认为是进一步监管PPP项目,优化申报筛选方式,公开评审标准,进一步提升示范项目申报筛选的全面性、科学性和时效性的必要举措。

 

  PPP示范升级

 

  按照申报程序,本次各省上报PPP示范项目,经评审后,按照评分由高到低的顺序,综合行业、类型、地区分布形成示范项目名单,由财政部联合相关行业部委统一发布。财政部表示,通过项目筛选,鼓励行业破冰、区域集群和模式创新,推动实现行业引领、区域带动和创新示范效应。

 

  第三批示范项目,由财政部、环保部、住建部、交通运输部、水利部等的20个部委横向联合开展,入选项目数量将进一步增加,可能逼近500个。

 

  当前我国PPP项目发展速度较快,截至今年4月底,全国入库的PPP项目达到8042个,总投资达9.3万亿元,PPP项目覆盖也由5个行业扩大到13个行业。不过虽然PPP项目投资量、数量较大,质量却有待进一步提高。

 

  “在PPP项目发展中亦存在一些亟须解决的问题,如信息不透明、社会资本参与度不高等。”中投顾问研究总监郭凡礼在接受《法人》记者采访时表示。

 

  郭凡礼认为,在PPP项目中,所占比例较高的主要是市政工程、生态建设和环境保护、交通运输三类,分别占比26%14%11%。虽然当前养老、教育、医疗卫生、体育等PPP项目的占比不高,在2%-5%区间,但是这些领域的市场需求正处于爆发阶段,发展前景良好,相关PPP项目具有较大发展空间。

 

  关于新规之下PPP审批项目相较于之前的变化之处,北京市百瑞律师事务所李志平律师在接受《法人》记者采访时表,本次20个部委联合联合下发的《关于组织开展第三批政府和社会资本合作示范项目申报筛选工作的通知》跟之前两次示范项目的《通知》的确有非常大的不同。

 

  她进一步解释说,总体来看,本次的通知更具体、更明确、更翔实、更有针对性。也可以说是对PPP示范项目从形式审查到实质审查的一个质的飞跃。

 

  郭凡礼则表示,相较于以前的规定,第三批PPP项目申报明确规定了本地融资平台需剥离政府性债务,这是基于之前PPP项目中的弊端而提出的,能够较好保护社会投资者的权益。当前,PPP审批项目的规定日益成熟、完善,对推动PPP健康发展有较大帮助,因为如果PPP项目在审批环节不能全面考虑到社会投资者的利益,其后续发展将难以持续。

 

  申报趋于精准

 

  “本次《通知》被称之为‘史上最严’,我想把这次通知理解为‘更明确、更具体’,更符合这次通知的现实意义。”李志平强调,前两次的《通知》只是向社会公布了示范项目的结果,对申报PPP示范项目的条件、程序等都没有公布,存在暗箱操作的可能性,不够透明,亦可能存在伪PPP项目的情况。

 

  而本次《通知》不仅明确了示范项目申报筛选工作是由财政部和相关行业部委横向联合开展,而且公开了评审标准。对示范项目的申报条件、申报程序、评选专家的组成都做了具体、明确的规定。尤其严格了筛选申报项目的数量,每个省市申报项目的数量原则上不超过50个。并且公开了PPP示范项目的评审标准和申报材料清单。基于这些特点,可以说这次《通知》的规定比前两次要严格许多。

 

  “总体来说,PPP模式对当前中国经济的发展、对中国基础设施的建设工作,将起到功不可没的作用。PPP模式引导了中国经济改革的方向,甚至也提升了政府机关的领导水平。经过2年多的探索,找到了切实可行的办法,PPP模式对社会是非常有利的。从实操的角度讲,大部分人对PPP模式是认可的。”李志平对《法人》记者如是说。

 

  但是,目前一些PPP项目也存在一定的规制问题。这主要源于缺乏统一的规范,各地遵循的规定不一,具体实践中,相关标准也有区别。

 

  李志平进一步对《法人》记者表示:“各地区针对当地的实际情况,制定具体的实施细则,适合当地的环境,更有利于PPP项目的开展。PPP模式是创新机制,也应该鼓励创新。但各地区制定的实施细则,还是要在现有规章、政策、法律等框架内制定,PPP模式的操作还是要合法合规。”

 

  法规有待完善

 

  “现有法律法规有没有对PPP项目进行相关的规制,目前的政策主要以规章、《通知》的方式出台,还是存在一定的滞后性。”李志平表示,因为 PPP模式对稳定经济增长、转变政府职能都有重大的意义,做好PPP工作涉及许多法律方面的问题,亟须通过立法来解决。

 

  李志平认为,尽管立法总是有滞后性的,但目前规制PPP模式操作的法律层面的依据,并不是太缺乏,例如《公司法》《合同法》《招标投标法》等等,都涵盖了相关内容。

 

  “任何新生事物的出现和发展,都要有一个从不完善到逐步完善的过程。规章、《通知》的指导、探索都有非常重要的意义。”李志平表示,2014年出台的113号文件,明确规定该操作指南自印发之日起施行,且有效期3年,即说明PPP模式需要一个从理论到实践的检验过程。

 

  目前,财政部已经成立立法工作组,研究起草《政府和社会资本合作法(草案征求意见稿)》,并已经征求国务院各部门以及地方财政部门的意见,正在抓紧修改完善。

 

 

  67,财政部副部长刘昆表示,PPP当前仍存在三方面问题:一是PPP项目储备比较丰富,但是落实困难,这是一个普遍性问题,因为PPP对参与各方包括政府都提出了比较高的要求,这和管理水平有一定的关系;二是企业家反映,各地优质PPP项目基本上被国企垄断,民企要投入的PPP项目难度比较大,特别是取得好项目比较困难;三是个别地方反映政府部门信用度比较差,有一些项目担心进去之后地方政府会改变有关条件。

 

  就现下PPP模式在具体实践中存在的问题,中投顾问研究总监郭凡礼对《法人》记者强调,一方面,社会资本参与度不足,许多地方政府的履约能力较差,信息透明程度不高,难以获得社会资本信任;另一方面,PPP项目有大量准经营和非经营项目,投资周期长,经济效益不显著。欲解决这些问题,需要完善项目配套政策,打破信息壁垒,同时建立合理的投资回报机制。

 

  “进一步推广PPP项目,是现下我们应该考虑的问题。”李志平则认为,PPP模式是非常好的模式,但目前存在的问题也比较多。PPP这种新的模式需要新的法律配合,需要新的突破,包括政府和社会资本的移交、土地问题、相关文件的变更问题等,都需要进一步明确。此外,还要制定更适合PPP模式操作的规定,以及解决社会资本对政府的信任问题等等。

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